Hallitus antoi maanantaina 19.9.2022 jo kuumeisesti odotetun esityksen niin sanotuksi ilmoittajansuojelulaiksi[1] (HE 147/2022), jolla saatetaan Suomessa voimaan whistleblowing-direktiivi ((EU) 2019/1937).
Whistleblowing-direktiivin ja ilmoittajansuojelulain keskeisenä tavoitteena on rohkaista työnsä yhteydessä yleisen edun vastaisia rikkomuksia havainneita tai epäileviä henkilöitä ilmoittamaan havainnoistaan. Tätä edistetään ottamalla käyttöön uusi viranomaisten keskitetty ilmoituskanava sekä velvoittamalla valtaosa julkisen ja yksityisen sektorin organisaatioista perustamaan luottamuksellinen sisäinen ilmoituskanava tietyistä yleisen edun kannalta merkityksellisistä väärinkäytöksistä ilmoittamista varten. Lisäksi sääntelyllä suojataan väärinkäytöksestä ilmoittajaa negatiivisilta seuraamuksilta.
Tässä kirjoituksessa tarkastelemme organisaatioiden sisäisten ilmoituskanavien perustamiseen ja ilmoittajansuojeluun liittyviä ehdotettuja uusia velvoitteita.
Kenellä on velvollisuus perustaa sisäinen ilmoituskanava?
Ensi vaiheessa velvollisuus ilmoituskanavan käyttöön ottamiseen on yksityisellä sektorilla yli 250 ja julkisella sektorilla vähintään 50 henkilöä säännöllisesti työllistävillä työnantajilla. Ilmoituskanava tulee perustaa kolmen kuukauden kuluessa ilmoittajansuojelulain voimaantulosta eli käytännössä aikaisintaan helmi-maaliskuussa 2023. Seuraavassa vaiheessa velvollisuus ulotetaan koskemaan myös vähintään 50 työntekijää säännöllisesti työllistäviä yksityisen sektorin työnantajia, ja niillä on velvollisuus ilmoituskanavan perustamiseen 17. joulukuuta 2023 mennessä.
Konsernit voivat perustaa konserniyhtiöille yhteisen ilmoituskanavan. Lisäksi pienemmät, alle 250 työntekijää työllistävät yksityisen sektorin organisaatiot voivat myös ilman konsernisuhdetta tietyin rajoituksin jakaa ilmoitusten vastaanottamiseen, paikkansa pitävyyden selvittämiseen tai toteutettaviin tutkimuksiin liittyviä resursseja keskenään.
Alle 50 henkilöä työllistävät organisaatiot jäävät ilmoituskanavan perustamisvelvollisuuden ulkopuolelle. Mahdolliset ilmoitukset näiden organisaatioiden toimintaan liittyvistä väärinkäytösepäilyistä voidaan ilman organisaation sisäistä ilmoituskanavaa tehdä suoraan oikeuskansleriviraston ylläpitämään viranomaisten keskitettyyn ilmoituskanavaan. Jos pienempi organisaatio päättää vapaaehtoisesti perustaa ilmoituskanavan vastaanottaakseen ilmoituksia ilmoittajansuojelulaissa tarkoitetuista väärinkäytöksistä, sovelletaan kanavaan ja ilmoittajan suojeluun ilmoittajansuojelulain määräyksiä.
Organisaatio voi ulkoistaa ilmoituskanavan järjestämisen ulkopuolisen palveluntuottajan tehtäväksi. Ulkoistaminen ei kuitenkaan poista organisaation omaa vastuuta siitä, että ilmoituskanavaa koskevat lakisääteiset velvoitteet täytetään.
Minkälainen sisäisen ilmoituskanavan tulee olla?
Hallituksen esityksen mukaan väärinkäytösilmoituksia tulee voida tehdä joko kirjallisesti ja/tai suullisesti. Ilmoitusten kohteena ovat yleistä etua vaarantavat vakavat väärinkäytösepäilyt ilmoittajansuojelulaissa määritellyillä oikeudenaloilla, kuten esimerkiksi tuoteturvallisuuteen, kilpailuoikeuteen, kuluttajansuojaan, julkisiin hankintoihin, ympäristönsuojeluun sekä yksityisyyden- ja henkilötietojen suojaan liittyvien EU- tai kansallisten normien rikkomiset. Ilmoittaminen esimerkiksi työoikeuteen kuuluvien olennaistenkaan normien vakavasta rikkomisesta ei sen sijaan kuulu ilmoittajansuojelulain soveltamisalan piiriin.
Väärinkäytöksistä ilmoittamisen tulee olla luottamuksellista. Tärkeä osa luottamuksellisuuden varmistamista on se, että sisäiseen ilmoituskanavaan saa olla pääsy ainoastaan ilmoituksen käsittelystä vastaaviksi nimetyillä henkilöillä.
Ilmoituskanavan tekninen järjestämistapa on jätetty pitkälti organisaation itsensä päätettäväksi. Ehdotetussa lainsäädännössä ei edellytetä, että ilmoituskanava toteutetaan sähköisenä palveluna, joka käytännössä lienee tyypillisin vaihtoehto. Sen sijaan ilmoituskanavan toteuttamistapana voi olla kirjallinen ilmoittaminen esimerkiksi palautelaatikon kautta tai suullinen ilmoittaminen vihjepuhelimeen.
Ilmoittajalle tulee toimittaa vastaanottokuittaus seitsemän päivän kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta. Sähköisen järjestelmän ollessa kyseessä riittää vastaanottoilmoitukseksi myös järjestelmästä lähetettävä automaattinen viesti. Lisäksi ilmoituksen perusteella toteutettavista toimenpiteistä on tiedotettava ilmoittajalle kolmen kuukauden kuluessa vastaanottoilmoituksesta.
Organisaatiolla ei lakiesityksen mukaan ole velvollisuutta ottaa vastaan anonyymejä ilmoituksia. Ilmoituskanavan perustanut organisaatio voi kuitenkin päättää toimia näin. Anonyymit ilmoitukset voivat olla käytännössä haasteellisia väärinkäytösepäilyn tutkinnan kannalta, jos niiden erityispiirteitä ei oteta huomioon. Jos anonyymit ilmoitukset päätetään hyväksyä esimerkiksi ilmoittamiskynnyksen madaltamiseksi, olisi suositeltavaa, että tällöin myös huolehditaan väärinkäytösilmoituksen vastaanottajien mahdollisuudesta kommunikoida anonyymin ilmoittajan kanssa ja esimerkiksi pyytää lisätietoja tutkinnan tueksi. Tällainen niin sanottu anonyymi keskustelu ilmoittajan kanssa on mahdollista useiden sähköisten whistleblowing-järjestelmien kautta.
Ehdotetussa lainsäädännössä ei oteta kantaa siihen, millä kielillä ilmoittamisen tulisi olla mahdollista ja millä kielillä ilmoittamista koskeva ohjeistus laaditaan. Pidämme luontevana lähestymistapana, että ilmoittaminen olisi mahdollista organisaatiossa käytettävillä työkielillä.
Sinänsä velvollisuus ilmoituskanavien perustamiseen ei ole uusi, ja monella organisaatiolla on jo käytössään ilmoituskanava eri väärinkäytöksistä ilmoittamiseksi. Uusi sääntely kuitenkin merkittävästi laajentaa velvollisuutta ilmoituskanavan perustamiseen, kun se koskee 50 henkilöä työllistäviä organisaatioita yleisesti niiden toimialasta riippumatta, ja luo samalla puitteet laaja-alaisemmalle ilmoittajansuojelulle. Ilmoittajansuojelulaki onkin tarkoitettu yleislaiksi ja se tulee osaltaan vain täydentämään tietyillä sektoreilla annettua erityissääntelyä ilmoituskanavista ja ilmoittajien suojelusta.
Mitä ilmoittajansuojelu käytännössä tarkoittaa?
Sisäisen ilmoituskanavan perustamisvelvollisuuden lisäksi ehdotettu ilmoittajansuojelulaki velvoittaa kaikki organisaatiot suojaamaan ilmoittajaa vastatoimilta. Tämä velvollisuus ei riipu organisaation koosta eli se soveltuu yhtä lailla pienempiin organisaatioihin, joilla ei ole velvollisuutta oman ilmoituskanavan perustamiseen. Mikäli organisaatiolla ei ole omaa ilmoituskanavaa tai ilmoittajalla ei ole pääsyä siihen, ilmoittaja voi nimittäin saada ilmoittajan suojaa tekemällä väärinkäytösilmoituksen viranomaisten keskitettyyn ilmoituskanavaan.
Lakisääteinen ilmoittajansuoja rakentuu useista toisiaan täydentävistä elementeistä:
Vastatoimien kielto
Ilmoittajalle ei saa aiheutua väärinkäytösepäilyn ilmoittamisesta mitään kielteisiä seuraamuksia. Vastatoimien määritelmä on laaja ja se kattaa hyvin moninaiset ilmoittajan kannalta negatiiviset seuraamukset. Myös vastatoimella uhkaaminen, vastatoimen yritys, ilmoittamisen estäminen tai estämisen yritys ovat kiellettyjä. Työnantajien kannalta merkittävää on, ettei vastatoimien kielto estä työnantajaa tekemästä ilmoittajan työsuhdetta koskevia kielteisiäkään ratkaisuja, kunhan ne eivät perustu väärinkäytöksestä ilmoittamiseen.
Vastatoimia koskevissa oikeusprosesseissa noudatetaan käännettyä todistustaakkaa. Käytännössä työnantajan tulee pystyä osoittamaan asianmukaiset perusteet ratkaisulleen ja että työnantajan päätös ei perustu väärinkäytösilmoituksen tekemiseen. Tämä korostaa työnjohdolliseen päätöksentekoon liittyvän dokumentaation merkitystä mahdollisten myöhempien väitteiden varalle.
Salassapito
Väärinkäytöksestä ilmoittajan ja ilmoituksen kohteen henkilötietoja ja tietoja, joista henkilöllisyys on pääteltävissä, voivat käsitellä vain sellaiset tahot, jotka työnantaja on nimennyt väärinkäytösilmoitusten vastaanottajiksi, käsittelijöiksi ja ilmoituksen paikkansa pitävyyttä selvittäviksi asiantuntijoiksi. Organisaatioilla on velvollisuus nimetä ilmoituksen vastaanottajat ja käsittelijät pääsääntöisesti etukäteen. Tarvittaessa nimettyjen tahojen määrää voidaan kuitenkin kasvattaa ja asiantuntijoita nimetä yksittäisen väärinkäytösepäilyn paikkansa pitävyyden tutkimista varten. Salassapitovelvoitteen kestoa ei ole rajattu ajallisesti ja sen rikkominen on rangaistava teko.
Ilmoittajan vastuuvapaus
Ilmoittajalle ei voi aiheutua seuraamuksia ilmoittajansuojelulain tarkoittamien rikkomusten paljastamisen kannalta välttämättömien tietojen hankkimisesta tai paljastamisesta, vaikka sama menettely muussa tilanteessa rikkoisi sopimuksen tai lain määräyksiä. Esimerkiksi työsopimuksessa sovittu salassapitovelvoite tai muu vastaava ilmoittamista rajoittava velvoite ei estä väärinkäytöksestä ilmoittamista eikä velvoitteen rikkominen ilmoittamisen yhteydessä johda seuraamuksiin. Ilmoittajan vastuuvapaus kattaa myös rikosoikeudelliset seuraamukset lukuun ottamatta tilannetta, jossa ilmoitettujen tietojen saaminen tai hankkiminen täyttää rikostunnusmerkistön.
Millä edellytyksillä työntekijä saa ilmoittajansuojelulain mukaista suojaa?
Työnsä yhteydessä väärinkäytösepäilystä tiedon saanut ilmoittaja voi saada ilmoittajansuojelulain mukaista suojaa, jos seuraavat kolme edellytystä täyttyvät:
Ilmoittaminen oikeassa ilmoituskanavassa
Vahva pääsääntö on, että ilmoittajan tulee tehdä väärinkäytösilmoitus ensin organisaation sisäisen ilmoituskanavan kautta, jos kyseisessä organisaatiossa on perustettu ilmoituskanava. Mikäli ilmoituksen perusteella ei ole ryhdytty asianmukaisiin toimenpiteisiin kolmen kuukauden määräajassa, väärinkäytösepäilystä voi seuraavaksi ilmoittaa oikeuskansleriviraston keskitetyn ilmoituskanavan kautta toimivaltaiselle viranomaisille. Mikäli tämäkään ilmoitus ei tuota asianmukaista tulosta, viimesijaisena vaihtoehtona tai aikaisemminkin erityisen akuuteissa tilanteissa ilmoittaja voi julkaista tiedot väärinkäytösepäilystä. Näistä säännöistä on vain rajoitettuja poikkeuksia.
Ilmoittajalla on perusteltu syy uskoa, että ilmoitetut asiat pitävät paikkansa ilmoitushetkellä
Velvollisuutta näytön hankkimiseen ilmoituksen tueksi ei ole. Vilpittömässä mielessä tehty ilmoitus, joka myöhemmin osoittautuu virheelliseksi, ei johda seuraamuksiin. Suojelun edellytykset eivät kuitenkaan täyty silloin, jos ilmoitus koskee objektiivisesti arvioituna ilmeisen paikkansapitämättömiä tietoja tai perusteettomia huhupuheita. Tahallinen perusteettoman ilmoituksen tekeminen on rangaistava teko, joka voi johtaa myös työsuhdeseuraamuksiin ja vahingonkorvausvelvollisuuteen.
Väärinkäytösepäily kuuluu ilmoittajansuojelulain soveltamisalaan
Ilmoittajalla tulee olla perusteltu syy uskoa, että ilmoituksen kohteena olevassa väärinkäytösepäilyssä kysymys on ilmoittajansuojelulain soveltamisalaan kuuluvasta yleistä etua vaarantavasta rikkomuksesta luetelluilla oikeudenaloilla, josta voi seurata rangaistus tai rangaistusluonteinen hallinnollinen seuraamus (tai rikkomus voi vakavasti vaarantaa “yleisen edun mukaisten tavoitteiden toteutumisen”). Ilmoittajan kannalta erityisesti tätä kriteeriä voidaan pitää haastavana, vaikkei ilmoittajan tietoisuudelle erityisen korkeita kriteerejä asetettaisikaan.
Mitä jos työnantaja laiminlyö ilmoittajansuojeluvelvoitteensa?
Vastatoimien kiellon rikkomisesta tai ilmoituksen estämisyrityksestä voi seurata velvollisuus maksaa ilmoittajalle hyvitystä häneen kohdistetun loukkauksen perusteella. Mahdolliselle hyvitykselle ei ole säädetty tarkkaa euromäärää. Luultavimmin hyvitysmäärät tulevat mukailemaan yhdenvertaisuuslain hyvityssäännösten tulkintakäytäntöä vaihdellen muutamasta tuhannesta noin 15 000 euroon laiminlyönnin luonteesta riippuen. Jos ilmoittajansuojeluvelvoitteen rikkominen on tahallista, vastatoimen kiellon rikkomisesta seuraa lisäksi velvollisuus korvata ilmoittajalle aiheutettu vahinko täysimääräisesti.
Vastatoimien kiellon rikkomisesta määrättävien seuraamusten lisäksi ilmoittajan tai ilmoituksen kohteen henkilöllisyyden oikeudeton paljastaminen on säädetty rangaistavaksi.
Entä jos ilmoituskanavassa otetaan vastaan muitakin ilmoituksia?
Monet organisaatiot haluavat ottaa ilmoituskanavan kautta vastaan ilmoituksia myös muista kuin ilmoittajansuojelulain soveltamisalaan kuuluvista laiminlyönneistä ja rikkomuksista. Organisaation edun mukaista on tiedon saaminen sen toiminnassa tapahtuvista väärinkäytöksistä mahdollisimman matalalla kynnyksellä. Tällöin väärinkäytöksistä ilmoittamiseen eri tilanteissa sovellettavien normien ja käytäntöjen määrittely voi kuitenkin aiheuttaa päänvaivaa.
Tyypillisesti työnantaja haluaa kohdella ilmoittajia samoin riippumatta siitä, miten ja mistä asiasta väärinkäytösilmoitus on tehty. Osa ilmoittajansuojelulain suojaelementeistä ei kuitenkaan sovellu muihin kuin ilmoittajansuojelulain mukaisiin ilmoituksiin. Tällaisia suojamuotoja ovat mm. oikeus saada hyvitystä vastatoimen johdosta tai oikeus vaatia rangaistusta salassapitovelvoitteen rikkomisen perusteella. Tilanteiden moninaisuus onkin syytä tiedostaa organisaation laatiessa prosesseja ja ohjeistuksia ilmoituskanavan käyttämiseen.
On myös mahdollista, että ohjeistuksista huolimatta ilmoituskanavan kautta tehdään ilmoituksia myös sellaisista laiminlyöntiepäilyistä, jotka eivät kuulu ilmoittajansuojelulain soveltamisalan tai lakia laajemman organisaation itsensä ilmoituskanavalleen määrittämän ‘käyttöalan’ piiriin. Tällaista ilmoitusta tulee nähdäksemme käsitellä aivan kuten mitä tahansa muuta työnantajan vastaanottamaa väärinkäytösilmoitusta riippumatta siitä, mitä kautta tieto väärinkäytösepäilystä tuli työnantajan tietoon.
Työoikeudelliset normit suojaavat vilpitöntä ilmoittajaa kaikissa tilanteissa
Ilmoittajansuojelulaista keskusteltaessa jää usein vaille huomiota, että työoikeudessa noudatetaan jo vanhastaan monia ilmoittajaa suojaavia normeja ja periaatteita. Väärinkäytösilmoituksen tekeminen vilpittömässä mielessä ei ole tähänkään asti ollut laillinen syy työsuhteen päättämiselle, eikä se oikeuta muutenkaan asettamaan ilmoituksen tekijää muita heikompaan asemaan. Työnantajalla on lisäksi muun muassa velvollisuus puuttua häirintään ja epäasialliseen kohteluun työpaikalla.
Työnantajalla on siten aina velvollisuus suojata ilmoittajaa perusteettomilta vastatoimilta, vaikka edellytykset ilmoittajansuojelulain mukaiselle erityiselle suojalle eivät täyttyisi. Näin on esimerkiksi silloin, kun työntekijä ilmoittaa vilpittömässä mielessä kiusaamis-, häirintä-, työturvallisuus- tai code of conduct -rikkomuksista. Ilmoittajansuojelulain mukaisen ilmoituksen tehnyt työntekijä on kuitenkin paremmassa asemassa verrattuna muihin väärinkäytösilmoituksen tehneisiin, koska ilmoittajansuojelulain mukainen suoja on kattavampi.
Mitä seuraavaksi?
Uuden ilmoittajansuojelulain ja siihen liittyvien muutosten on tarkoitus tulla voimaan mahdollisimman pian. Ottaen kuitenkin huomioon eduskunnan kiireisen syysistuntokauden, esityksen laajuuden ja sen lausuntovaiheessa keräämän runsaan palautemäärän, voitaneen voimaantulon arvioida tapahtuvan aikaisintaan vuoden 2022 lopulla. Tällöin määräaika ilmoituskanavien perustamiselle yli 250 henkilöä työllistävissä yksityisen sektorin organisaatioissa päättyisi helmi-maaliskuussa 2023.
Jos sisäistä ilmoituskanavaa ei asetetun määräajan kuluessa ole perustettu, organisaation toimintaan liittyvistä väärinkäytösepäilyistä voidaan ilmoittaa suoraan viranomaisten keskitettyyn ilmoituskanavaan. Tämä merkitsee, ettei kanavan perustamatta jättäneellä organisaatiolla ole ensisijaista mahdollisuutta tutkia itse sen omaan toimintaansa liittyvää väärinkäytösepäilyä.
Ilmoituskanavan perustamisvelvollisuuden ohella ehdotettu ilmoittajansuojelulainsäädäntö velvoittaa organisaatiot tiedottamaan kattavasti ilmoituskanavasta, ilmoittamisesta ja ilmoittajan oikeuksista. Tiedottamisella voidaan rohkaista ilmoitusten tekemiseen erityisesti organisaation toiminnan kannalta olennaisista havainnoista – ja toisaalta vähentää ilmoituskanavan piiriin kuulumattomien ilmoitusten määrää. Lisäksi tämä merkitsee, että suuremmilla organisaatioilla tulee olla prosessit ilmoitusten käsittelylle ja tästä vastaavat tahot nimettyinä.
Riskinhallinnan kannalta suosittelemme jo etukäteen arvioimaan, miten organisaatio käytännössä pitää huolen siitä, että ilmoittaja saa asianmukaista suojaa. Väärinkäytöksistä ilmoittamiseen liittyy lähes poikkeuksetta risteäviä intressejä ja väärinkäytösepäilyt tulevat usein ilmi yllättäen. Väärinkäytösepäilyn ilmitulo voi olla organisaatiolle kriisi. Tällöin on olennaisesti helpompaa toimia asianmukaisesti ja tehokkaasti, kun noudatettavat menettelytavat on jo etukäteen määritelty.
[1] Hallituksen esitys laiksi Euroopan unionin ja kansallisen oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 147/2022)
